“评论：转变地方政府对土地财政依靠方法”

最近，出台了《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，对土地开发和融资支持铁路建设作出了细则规定。 2005年以来，铁路建设规模急剧扩大，但由于建设周期长、收益率低、民生和社会属性强，仅靠银行贷款和债券、运费收入无法维持年均7000-8000亿的投资规模，是2008年“扩大内需”以来积累的 去年7月，国务院常务会议在讨论部署铁路投融资体制改革时，提出了“铁路快速发展基金设立”、“铁路债券创新”、“铁路用地资源充分利用”三条途径。 目前，必须发掘铁路车站和周边土地的价值。

目前，土地财政不可持续。 而且，在新型城市化、户籍制度改革、城市基础设施建设、结构性减税、经济增长率下降、“脱产能”和“结构调整”改革的大背景下，政府未来几年的财政收入增长前景不容乐观。 许多迹象表明，无法降低地方政府对土地财政的依赖度，只能依赖方法的转变。

大城市、特大城市仍是未来人口流入的目的地，类似铁路、轨道交通、城市基础设施等大型基础设施建设和重建的规模，将在未来几年保持高位。 相应地，城市和相关地区的公共服务设施越来越完善，城市土地、房地产等房地产的价值越来越高。 由于这些公共设施的公益性、民生性，不能以投资回收期计算的复合价格来制定这些设施的市值。 但是，由于政府在这些公共设施的建设、供给、维持上投入了大量资金，因此负有巨额债务，公共设施的建设即使受到债务的制约也无法持续。

在房地产税不足的情况下，按照“谁受益、谁承担”的大致情况，不能向房地产受益者征税为这些大型项目融资。 最好的方法是按照“谁投资，谁受益”的大致情况融资，投资方法是通过土地出让，购买土地和不动产的主体向这些公共服务项目融资，享受公共服务完全带来的资产增值收益。 事实上，这是公共服务设施融资模式和土地财政模式的新变化。

近年来，铁路(特别是高速铁路)的开通运营对沿线都市圈的形成和城市化的推进起到了不可替代的推动作用，对地方人口和资源集聚、房地产、旅游和招商等区域经济的快速发展起到了很大的带动作用。 但是，短期内政府高铁投入的税收效应不明显，债务迅速上升，这种铁路建设模式无法持续。

《支持铁路建设实施土地综合开发意见》指出，如果让铁路建设方开发新老铁路站场，以出售和经营房地产的形式分享铁路建设带来的溢价收益，不仅可以为铁路建设提供可持续的资金来源，还会破坏铁路投资现金流收支的平衡。 在新型城市化快速推进、城市群快速发展、人口持续向城市(镇)流动的背景下，铁路建设有望实现资源积累、区域快速发展、城市建设良性循环的前景。

而政府在区域规划、产业结构调整中的作用将继续下去，这也是拉动资源集聚、区域快速发展、城市建设良性循环的另一种模式，也可以采用上述新的土地融资模式。 目前，广州南沙、天津滨海、深圳前海、郑州新郑等大城市建设新区空除了政府规划未充分落地的原因外，重要原因是这些地区承诺的基础设施不足。 事实上，政府在这些地区获得的土地出让金，应该投入到这些地区的基础设施建设中，这才符合地区规划中土地投融资的特点。

我国资本市场不发达，缺乏政府债券融资模式，房地产税融资也无法在短期内进行，在城市化快速发展的背景下，政府必须承担公共服务设施建设的任务，土地财政是不得已的选择。 但是，只要土地财政得到充分发挥，土地财政仍然具有重要作用。 近年来，土地财政备受诟病，不是土地财政本身的问题，一方面是土地财政收入被滥用，未被实际用于公共服务设施，另一方面是政府公共职能范围未被合理定义，财政收入在城市广场、博物馆、会展中心。

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