“央行、财政部等6部委：将持续督导进一步加快债券发行采用 带动比较有效投资扩大”

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有效发挥财政货币政策的作用做好特别债券发行和项目配套融资相关工作

— —财政部、快速发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证券监督管理委员会有关负责人向中办、国家办公室发行《关于充实地方政府特别债券发行及项目相关融资工作的通知》回答记者提问

为了更好地指导有关方面的贯彻落实工作，中央办公厅、国务院办公厅日前印发了《关于充实地方政府特别债券发行及项目相关融资工作的通知》(以下简称《通知》)。 对此，根据党中央、国务院文件的规定和要求，财政部、快速发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证券监督管理委员会有关负责人回答了记者提出的问题。

一、《通知》发出的背景是什么？

答:党中央、国务院高度重视地方政府债务风险防范。 根据党中央、国务院决定部署、《中华人民共和国预算法》(年修订)等法律制度的规定，国务院有关部门加快建立健全规范的地方政府举债融资机制，加强限额管理和预算管理，发行地方政府地方债置换存量债务，完善地方政府特别债券制度、 通过开展债务风险判断和预警防范、建立应急处置机制、实施分类违规处置、推进政府债务新闻公开、建立常态化监督机制、依法查处违规问责融资担保行为，逐步形成涵盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系 截至年底，我国地方政府债务为18.39万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为76.6%。 纳入预算管理的中央政府债务为14.96万亿元，两项合计，我国政府债务为33.35万亿元。 国家统计局公布的中国年gdp初步计算数为90.03万亿元，中国政府债务负债率(债务余额/gdp )为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平，风险总体可控。 并且，各地区各部门认真贯彻落实党中央国务院的部署决策，完全控制制度，建立政府举债终身问责、推卸责任机制，严格整顿举债乱象，坚决遏制隐性债务增量，当前地方政府违法无序举债势头一振。

要防范地方政府债务风险，要用改革的方法处理快速发展中的矛盾和问题，消除反复堵车并重，协调“开大门”和“严堵后门”，严格控制地方政府隐性债务，坚决遏制隐性债务增长，无序举债 党中央、国务院重视做好地方政府特别债券的发行和录用工作，中央经济工作会议、政府工作报告、国务院常务会议对此提出了确定的要求。 为此，中央办公厅、国务院办公厅专门印制《通知》，指导工作。

二、问:“通知”的第一个复印件是什么？

答:《通知》以习大新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻实施党中央国务院部署决策，基于重叠的松散耦合、协同合作、突出要点、防范风险、稳定预测，基本上进一步完善了专项债券项目融资工作、专项债券管理和配套措施 从推进依法合规重要公益性项目(以下简称重要项目)融资、加强组织保障等方面提出相关工作要求，积极引导地方政府履行职责，依法做好专项债券发行和项目相关融资工作，采取改革做法

一是支持特别债券项目的融资业务。 《通知》合理确定金融支持特别债券项目标准，允许资金支持准确聚焦国家重点行业和重要项目，积极引导金融机构对符合标准的项目提供辅助融资支持，将特别债券作为符合条件的重要项目资本金，并实行特别债券项目和市场化

二是进一步完善特殊债券的管理和配套措施。 《通知》大力开展专项债券项目宣传工作，保障专项债券项目融资与偿债能力匹配，加强信用评级和差别定价，提高地方政府债券发行价格市场化程度，丰富地方政府债券投资集团，合理提高专项债券比例，发行专项债券

三是依法推进重大项目融资。 《通知》要求支持重要项目市场化融资，合理保障建设项目后续融资，通过多途径筹集重要项目资本金。

四是加强组织保障。 《通知》强调严格执行实务责任，加强部门监管合作，推进债券项目公开，建立前瞻性激励机制，依法免责合规，加强跟踪判断监督。

三、问:《通知》为支持特别债券项目融资事业提出了那些要求？

答:《通知》以改革办法处理快速发展中的矛盾和问题为中心，根据相关法律政策规定，从合理确定金融支持标准、突出资金支持要点、提供配套融资支持、扩大重要项目资本金渠道、保障偿债责任等方面采取了系统性的政策措施 支持专项债券项目开展融资业务，发挥专项债券较有效的拉动投资增长的作用，同时坚决守住防控风险最低线，切实保障经济快速发展可持续发展

一是合理确定金融支持特别债券项目的标准。 《通知》确定，对无收益重大项目，统一支持财政预算资金和地方政府常规债券。 对有一定收益且收益属于政府性基金收入的所有重要项目，地方政府发行特别债券融资的收益兼顾政府性基金收入和其他经营性特别收入(以下简称特别收入，包括交通权证收入等)、 且偿还特别债券本息后仍有剩余特别收入的项目，可以按照承担特别债券项目建设任务的公司法人项目单位)以下、项目单位) )未纳入预算管理的剩余特别收入情况向金融机构市场化融资。

二是准确聚焦关键行业和关键项目。 《通知》鼓励地方政府和金融机构依法合规采用特殊债券和其他市场化融资办法，促进京津冀协同快速发展、长江经济带快速发展、“一带一路”建设、粤港澳海湾地区一体化快速发展。 重点支持海南全面深化改革开放等重要战术和农村振兴战术，棚户区改造等保障性安居工程、便利扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收钱公路、机场、水利工程、生态系统环境保护、医疗健康、水电热力等公共事业城市基础设施、农业农村基础设施等

三是积极鼓励金融机构提供辅助融资支持。 《通知》提出，应对实施公司化经营管理的项目，鼓励和诱惑银行机构通过项目贷款等方法支持建设符合标准的特殊债券项目。 鼓励保险机构为建设符合标准的中长时间限定特别债券项目提供融资支持。 允许项目公司发行企业信用类债券，支持符合标准的特殊债券项目。

四、允许将特殊债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。 《通知》认为，对符合专项债券扶持、中央重要决策部署、具有较大示范带动效应的重要项目，主要是国家重点扶持的铁路、国家高速公路、国家重要战术实施的地方高速公路、供电、供气项目，项目收益 其他经营性专项收入认为具备融资条件的，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金，但提出不得过度融资超过项目收益实际水平。 地方政府严格实施个别债券资金到实体政府投资项目中，不得将个别债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，设立壳牌企业、多级子公司等中间阶段提供资金，层次不会嵌套，层次也不会变大

四、问:《通知》如何完善特别债券的管理和配套措施？

答:《通知》根据现行法律法规和政策规定，按照市场化改革方向，进一步细化专项债券管理和配套措施，保障专项债券项目定位、项目融资与偿债能力匹配、加强信用评级和差别定价、提高债券投资集团市场化程度。 从提高专项债券比例、加快债券发行进度等方面，提出配套业务要求，抓紧专项债券发行和项目配套融资工作，同时促进地方政府债券沿市场化改革方向快速发展，使市场在金融资源配置中起决定性作用。

一是大力推进特殊债券项目。 《通知》提出，地方政府通过项目清单印制、集中公告等方法，加大向金融机构推送符合标准的特殊债券项目的力度。 金融管理部门积极配合地方政府工作，组织和协调金融机构的参与。 金融机构在商业化的基础上大体上自主自愿支持，加快专项债券推送项目落地。

二是加强信用评级和差别定价。 《通知》推进全国统一的地方政府债务新闻发布平台建设，地方政府定期发布债务限额、余额、负债率、负债率和经济财政状况、债券发行、存续期管理等新闻，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级 加快建立地方政府信用评级体系，加强债务风险判断和早期预警结果在金融监管等方面的应用。

三是提高地方国债发行价格市场化程度。 《通告》强调，反复市场化发行地方债，进一步减少对地方债发行的行政干预和窗口指导，不得通过财政存款、国库现金管理操作等手段变相干预地方债发行定价，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。 严禁地方政府及其部门通过金融机构分级、保管财政资金、设定信用目标等方式直接或间接向金融机构施加压力。

四是丰富地方债务投资集团。 《通知》提出，推进地方国债通过商业银行柜台在本地区范围内向个人和中小机构投资者发售，扩大对个人投资者的发售量，提高商业银行柜台的发售比例。 鼓励和诱惑商业银行、保险企业、基金企业、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参加地方国债投资。 合理明确地方债卖场上市的价格体系，提高对个人投资者的吸引力。 适时研究储蓄式地方债。 指导金融机构积极参加地方债的发行认购，鼓励基金管理产品等非法投资者增加地方债投资。 积极利用证券交易所提高非金融机构和个人投资地方国债的便利性。 推出地方政府债券交易型开放指数基金，通过“债券通”等机制吸引越来越多的海外投资者投资。 推进登记结算机构等债市基础设施的互联互通。

五是合理提高长期特殊债券的期限比率。 《通知》要求特殊债券期限与项目期限基本一致，降低期限错配的风险，防止资金闲置浪费。 逐步提高债券发行比例，对铁路、城际交通、收钱公路、水利工程等建设和运营期较长的重要项目，鼓励发行10年期以上的长期特殊债券，使项目资金诉求和期限更好地一致。 合理明确再融资特别债券期限基本与同一项目的剩余期限一致，不经常发行债务增加价格。 要完善特殊债券本金偿还方法，根据到期不重复偿还本金一次的方法，鼓励采取本金分期偿还方法，确保分期项目收益用于偿还债务，同时平滑债券存续期内的债务压力。

六是加快特别债券发行采用进度。 《通知》提出，拟为预算追加专项债券的项目，可以通过先行安排库金，加快项目建设进度，债券发行后立即收回。 各地要平衡特殊债券的发行时间表，争取在当年9月底前完成基本发行，尽早发挥资金的采用效果。

五、问:《通知》对保障重要项目资金的指控提出那些要求？

(通知)根据有关法律和政策规定，在严格整顿举债乱脉、严禁无序举债进行建设的基础上，确定了依法推进重大项目合规建设、在建设项目建设的政策要求，明确了多渠道建设重要项目资本金的

一是支持重要项目市场化融资。 《通知》纳入部分已实施公司化经营管理、有经营效益的基础设施项目、国家和省、市、县级政府和部门颁发的《十三个五年计划》，并按规定权限完成批准或批准程序的项目， 以及由快速发展改革部门主导提出的其他互补性重要项目，金融机构基本在商业化的基础上自主决策，确定无需新增隐性债务即可提供融资支持，保障项目合理的资金诉求。

二是合理保障建设项目需要后续融资。 《通知》提出，在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对存量隐性债务中的必要建设项目，允许融资平台企业不扩大建设规模，不防范风险，与金融机构协商继续融资，不腐蚀工程。 鼓励地方政府合法合规增信，通过比较有效地补充抵质押物或由第三方担保机构担保等方式保障债权人的合法权益。

是通过三多途径筹集重大项目的资本金。 《通知》确定，鼓励地方政府通过调整年度预算收入、通过上级转移支付、结余资金结转、按规定使用预算稳定调整基金等途径筹集重大项目资本金。 允许地方政府采用各类财政建设配套资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励地方政府将发行地方国债后腾出的财力用于重大项目资本金。

六、问:《通知》提出建立正向激励机制，依法免责合规，首要文案和政策考量是什么？

答:《通知》贯彻落实党中央多次“三个划分”的精神和要求，强化责任意识，坚决打击违法违规行为，与部分地方政府和金融机构因担心问责而不作为相比，具有正面的激励作用 从依法免责的两个方面，提出相关激励措施，设定合规免责边界，着力消除地方政府、金融机构合法合规行为的不必要担忧。

一是建立正向激励机制。 《通知》提出要做好特定债券发行和项目相关融资工作，研究建立前瞻性激励机制，将特定债券发行采用进度与全年特定债券限额分配相结合，适当倾斜支持特定债券资金发行采用进度较快的地区。 适当提高作为地方债贷款政策的再贷款担保品的担保率，进一步调动金融机构持有地方债的积极性。

二是依法免责守法。 《通知》强调，要强化责任意识，严格完善谁举债谁负责、谁融资谁负责、举债乱象，确定政策边界，允许合法合规融资行为。 对金融机构依法合规支持特别债券项目的配套融资和依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府和部门发布的《十三个五年计划》， 对按照规定权限完成审批或核准程序的项目和快速发展改革部门主导提出的其他配套重要项目，偿还债务资金来源为经营性收入，不追加隐性债务的，不视为隐性债务说明责任的情形。 金融机构持有的隐性债务中，支持建设项目后续融资，不追加隐性债务的，不被视为隐性债务解释责任的情形。

七、问:“通知”的发布是否意味着放松债务风险管理？ 如何防范特殊债券和项目的配套融资风险？

答:《通知》全面贯彻党的十九大和十九届二中三中全会精神，坚决贯彻以供给侧结构改革为主轴的坚定不移的结构杠杆化基本思路、政策预期的重叠稳定、“大水馒头”。 从合理确定融资标准、严格项目资本金条件、切实履行偿债责任、保障项目融资与偿债能力匹配、加强跟踪判断监督五个方面，构建风险防范体系，构建防控体系

一是区分不同类型的情况，分类合理确定金融支持标准。 严格执行党中央国务院文件的规定，特殊债券必须用于有一定收益的项目。 对无收益的重大项目，将通过统一财政预算资金和地方政府常规债券进行支持。 对有一定收益且收益属于政府性基金收入的所有重要项目，地方政府发行特别债券融资的收益兼有政府性基金收入和其他经营性特别收入，并且偿还特别债券本息后仍有剩余经营性特别收入的重要项目， 关联公司法人项目公司可以根据预算管理中未包括的其他经营性特别收入情况向金融机构市场化融资。 对收益不包含其他经营性专项收入或者偿还专项债券本息后没有其他经营性专项收入的重大项目，不得向金融机构市场化贷款，防止新隐性债务的形成。

二是严格设定政策条件，严禁利用特殊债券作为重大项目资本金政策层的扩大杠杆。 允许部分特殊债券资金作为一定比例的项目资本金，并且必须具备三个条件。 第一，必须是符合特别债券支持、党中央国务院重大决策部署，具有较大示范推广效果的重要项目。 二是相关行业第一是国家重要配套的铁路、国家高速公路和支持国家推进重大战术实施的地方高速公路、供电、供气项目。 三是项目收益偿还专项债券本息后，判断其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。

另外，《通知》确定不得过度融资超过项目收益实际水平，要求地方政府严格执行专项债券到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，设立壳企业、多层次子公司等中间环节，

三、加强风险判断论证，确保项目融资与偿债能力一致。 《通知》指出，地方政府、项目机构和金融机构加强对公益性项目融资可行性论证和风险判断，充分论证项目预期收益与融资期限以及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案。 需要金融机构市场化融资支持的，地方政府指导项目部门按照上述要求开展业务，向金融机构全面、真实、及时披露融资审批所需的新闻，准确反映偿还特定债券本息后的其他经营性专项收入，项目用于市场化融资的偿还， 金融机构在商业化的基础上仔细审查项目合规性和融资风险，在保证偿还专项债券本息后其他经营性专项收入市场化融资还款来源的基础上，积极扶持符合商业化条件的重要公益性项目，确保融资有无提供和具体

四是严格债务偿还资金管理，切实落实到期债务偿还责任。 《通知》确定，省级政府对特殊债券依法承担全部偿还责任。 将特殊债券和市场化融资的项目结合采用，项目收入实行结算管理。 用于偿还项目对应的政府性基金收入和专项债券的其他经营性专项收入及时全额缴纳国库，确保专项债券偿还资金安全的项目公司依法对市场化融资承担全部偿还责任，并在银行开设监管账户， 使市场化融资资金和项目与其他可用于偿还市场化融资的经营性专项收入相对应，及时充分集中到监管账户，保障市场化融资的到期还款。 市场化转型尚未完成、有潜在债务的融资平台企业不得以项目为单位。 项目部门严禁以任何方式追加隐性债务。

五是加强跟踪判断监督，及时就重大若干事项提出报告。 《通知》要求地方各级政府、地方金融监管部门、金融机构动态跟踪政策执行情况，总结经验方法，梳理问题，及时研究提出政策建议。 国务院有关部门要根据职责加大政策执行情况的监督力度，特别是对以专项债券资金为项目资本金的项目要加强跟踪判断，对重要事项要及时按程序上报。

八、问:《通知》允许融资平台企业在不扩大建设规模、防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，为什么要这样操作？

答:《通知》贯彻落实党中央、国务院关于化解地方政府隐性债务风险的决定部署。 相关政策既有利于坚决抑制隐性债务增长，又有利于积极稳妥地解决隐性债务存量，有利于不形成“半途而废”的工程，有利于防范“处置风险”。 主要体现在三个方面:

一是确定政策的适用对象，第一是必要的建设项目，形成“半途而废”的项目，不浪费不必要的资金损失。 对政府投资新建项目和不必要的建设项目，不适用相关政策规定。

二、界定政策适用范围，严格限定在存量隐性债务范围内，不扩大项目建设规模，不增加隐性债务。 对库存隐性债务范围外的项目，不适用相关政策规定。

三、在风险防范的前提下，要求相关融资，要在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，由融资平台企业和金融机构自主协商，由金融机构根据项目风险而非政府信用自主决策，切实执行真正的市场化操作，形成新的风险

九、问:今年以来，地方国债的发行采用情况如何？

a )根据党中央、国务院决定布局，财政部督促加强事业，指导地方加快发行地方政府债券(以下简称新债券)。 2019年1-5月，新增债券累计发行14596亿元，其中新增特殊债券8598亿元； 债务发行规模占2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的47.4%，发行进度近一半，超过了序时进度。

而各地发行的新债券主要用于建设项目，积极支持打赢三大攻坚战，大力支持国家重要地区快速发展战术，棚户区改造、自然灾害防治体系建设、铁路、国家高速公路、水利工程、农村振兴、生态基础设施、农业农村

下一步，根据党中央国务院决定部署，有关部门将进一步加快各地债券发行录用进度，拉动扩大比较有效的投资，发挥对民间投资的撬动作用，促进经济稳定健康运营。