“全面审计地方债务可为财税体制改革做准备”

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①国家新闻中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁②对外经济贸易大学金融学院兼任教授赵庆明③惠誉国际公共财政小组联合董事高俊杰④法国兴业银行中国经济师姚炜(张常春/制图) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) )

泰晤士报记者唐曜华蔡恺

8月，审计署将开始对政府债务进行全面鉴定。

鉴查风暴的到来对处于债务到期高峰期的地方政府债务有那些影响？ 对不稳定的宏观经济会产生什么样的影响呢？

证券记者邀请了国家新闻中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁、外经贸大学金融学院兼职教授赵庆明、惠誉评级国际公共财政小组联合理事高俊杰、法国兴业银行中国经济师姚炜4位专家一起探讨了这些问题。

为下一次改革做准备

证券记者:从去年年末到今年初，审计署对36个地方政府本级政府性债务进行了审计，时隔几个月，开始了地方政府债务的全面审计。 目的是什么？

赵庆明:国际投资者看到空中国，建议空建立中国，一个首要论据是地方债务风险。 从大致的观点来看，地方债务的扩大是不可持续的，很快就会陷入危机。 最近，美国底特律申请破产保护，很多人将其与中国联系在一起，联想到地方融资平台。 事实上，底特律的破产对美国影响不大，对美国资本市场影响不大。

中国的情况不太一样，经常一提到地方债务风险，就会对市场产生一定的心理影响。 最主要的原因是地方债务不透明。 我认为本届政府决心应对这一问题，查明地方债务的家底，让市场放心，为下一步采取改革措施。

姚兀:实际上，从去年年末开始的债务审查范围并不全面，最完整的是去年3月至5月的审查。 但是两年过去了，有必要全面了解全国的地方债务状况。 这也有助于政府债务全口径统计的标准化，为进一步的财政税收改革做准备。

证券时报记者:年审计署全面审计了全国地方政府性债务，比较了4万亿美元刺激计划后地方政府债务的扩大情况。 那么，本回合的全面鉴定有什么不同呢？ 现在，地方债务的规模预计会是多少？ 之后采取监管措施，收紧地方政府融资渠道的可能性大吗？

牛犁:年全面清查后，地方债务还在快速增长。 但是，没有确定的数据。 银监会公布的只有商业贷款。 其他融资渠道包括从委托、担保、信托和其他地方借贷的数据，不容易统计。

地方政府的项目也混有好坏，放入地方融资平台一起融资。 此次调查是要弄清情况，有前景的项目今后还将继续融资，对无前景的项目融资将变得困难。

预计全面审计完成后，地方政府融资渠道不一定会收紧。 事实上，很多地方融资平台都能赚钱，但项目周期太长了。 这并不意味着一切都是坏账。 例如，擅长基础设施项目的国家开发银行的坏账率实际上很低。

赵庆明:目前地方债务规模9万多，还是一点点机构推测的20万亿，不好说。 这两年除了银行贷款外，还有通过城市投债、信托、保险等渠道融资的债务。 特别是去年下半年政府投资项目启动了一点，银行不敢发放贷款，但项目启动需要资金，采取了创新的融资方法，包括保险资金以一点点的方式介入地方投资项目。 去年以来，城市债务规模迅速增长，该渠道的数据统计不难，但信托产品、银行和其他机构牵线的融资规模很难统计。

了解家底并不一定意味着要收紧地方债务融资。 即使要控制新项目，如果已经在建设中的项目粮食不足，也容易变成半途而废的工程。

因为进行改革是重要的，所以有必要明确地方政府的事权和财权，特别是事权。 地方政府之所以需要不断融资，是因为地方政府承担了一点也不应该承担的工作。 现在地方融资平台承包的投资分为两种，一种是公共品投资，社会资本不想投资的另一种是纯粹商业化的项目，完全可以市场化运营。 要么建立国企模式，按照商业大致进行，要么交给社会资本、民间资本经营。

高俊杰:新政府上台后，要把防范系统性的金融风险作为重要任务来抓。 进入今年以来的先发( ipo )检查、债市检查、以及随后的地方债务检查都遵循了这一观点。

我们小组预计，去年年底地方债务规模将达到12.8万亿。 其中除了去年银监会以9万亿美元规模估算地方平台贷款外，还包括约1.7万亿美元的城市投资债务，以及信托贷款、基础设施信托、影子银行与地方政府有关的部分。 我认为国家今后也会适当压缩地方债的规模。 因为几年前由投资拉动的经济增长模式正在转向费用驱动的模式。

姚兀:地方债规模已经达到18万亿元左右，我推测贷款仍是大头，但这两年信托、平台债券等的增长非常迅速。 预计此后的监管措施可能会收紧部分风险大、价格高的地方政府债务渠道，如信托，资金价格超过许多政府项目的利润，政府也可能会选择地方政府发行债务等风险低、价格低的渠道

应对风险需要疏松耦合

证券记者:在年审计过程中，地方平台融资增幅大跌。 在当前宏观经济不稳定的环境下，地方政府去杠杆化有可能带来那些阵痛吗？

牛犁:年核定地方债务不会导致直接融资增速下降，平台融资增速下降可能是其他原因造成的。 例如，银行有点担心地方政府债务率过高，出于商业考虑收紧贷款等。 与平台融资相关的地方政府投资是宏观经济的一个行业，影响并不大。

高俊杰:过去两年，银行平台融资增长缓慢，低信用水平的地方平台融资逐渐转移到信托、平台债务等渠道。 如果国家进一步收紧平台贷款，这些地方政府影子银行融资部分可能会出现再融资风险。 这与贷款不同，债券延期很难，新发行的债务利息也很高，这些可能会成为地方政府的负担。

我们现在不必担心系统性的风险，但是稍微经济不发达的地方政府在财政上可能会有困难。

姚兀:我认为没有必要对审计后的政策太悲观。 预计政府将在地方债上“疏塞结合”——收紧风险较大者，缓解风险较小者。 此外，政府意识到经济增长率并不像以前那样一直居高不下。

证券记者:地方债务膨胀到危险的地方了吗？ 将来施加杠杆作用空之间有多大？ 长期以来，如何有效抑制地方政府大规模举债的冲动？ 该如何进行财税体制改革以减轻地方政府的融资压力？

赵庆明:改革的步骤，应该是先搞清楚事权，再搞清楚财权。 财政收入方面首先是建立地方税体系。 地方收入来源包括地方税和中央转移支付，未来改革的方向是压缩特别转移支付，增加常规转移支付。

总结一下，地方的财政权还很清楚，但是地方财政支出的钱花在了那些方面，但是不清楚。 因此，重要的是明确的事权，确定地方政府的那些方面可以做，但那些方面不能做。

牛犁:在家底弄清楚之前，是否达到了危险的程度并不容易。 国际公认的警戒线债务总额为GDP的60%，财政赤字为3%，所以也来看看最终的鉴定结果吧。

下一步需要推进财税金融体制、预算管理体制改革。 地方政府的核心是提供公共服务，承担非营利项目。 现在的问题是，如果那些项目能赚钱，地方政府就赶紧做。 预计下一步财税体制将有全新的改革，财税、金融、城市化、城乡布局等各个方面的改革。

姚炜:我觉得还在带杠杆的空之间。 但是，由于政府投资效率低下，并不意味着可以盲目去杠杆化。 因此，有必要改变地方政府缺乏投资计划、投资项目不盈利的一贯做法，多投资于环境保护等稀缺产业，提高举债的效果。

证券记者:新型城市化对增资资金诉求依然旺盛，地方债务存量在这两年到期的压力也很大，光限制地方债务扩大是不现实的。 如何规范地方政府举债融资？

赵庆明:要从根本上处理这个问题，还是需要发市政债务。 目前，地方政府公共品投资缺口还很大，量级上不现实。 市政债务与将来的财政结余一致，地方财政赤字可以凸显出来。 市政债务的好处是透明度和约束力很强。 市政债务以具体项目的名义融资，可以比较有效地处理地方非营利项目融资问题，债券本息还款有地方财政保障。

高俊杰:国家不要限制政府的杠杆作用，重要的是要看杠杆作用投资于哪个项目，而不应该像供过于求而无法产生利润的建设项目那样进行投资。

姚炜:城市化并不意味着政府债务迅速增加，实际上也是政府资金分配的问题。 例如，政府可以调整支出结构，减少豪华办公楼，多建社会保障室。 另外，还可以通过征收房地产税、中央财政权力下放等手段，增加地方财政收入。