“主题研讨二：后PPP时代的合同管理的探讨”

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随着年ppp退房工作的开始，ppp项目正式进入了追求质量的快速发展阶段。 在后ppp时代的合同管理研讨中，国家发改委国家投资项目评审中心副主任黄阳发、北京市通州区水务局张灵、北控水务集团有限企业北京业务区总经理刘震、北京碧水源科技股份有限公司高级工程师、市场副总监督麻军、北京大岳咨询有限责任企业首席领域 主任顾问崔红永就如何搞好ppp项目管理工作进行讨论和交流，分享绩效管理成果经验，新一轮的研讨主题由北京大岳咨询有限责任企业合伙人、首席专家、财政部ppp专家王子才主持。

(北京大岳咨询有限责任企业合伙人、首席专家、财政部ppp专家王子才)

聚焦ppp项目合同管理中的问题、产生原因和建议

年国家推行ppp以来，发展迅速，财政部托管库ppp项目正式入库9000多个，总投资额达13.6万亿元，其中落地项目5800多个，总投资额8.8万亿元，我国gdp总量。 PP项目的决策和运行质量，对我们城市的建设水平和国民经济的运行质量有着不可忽视的影响。 目前，ppp的快速发展已经成为规范化运营、科学化决策和精细化管理的新时代，北控水务集团有限企业专注于污水解决和水环境管理，是亚洲最大的水务专业企业，积累了丰富的实战经验。 北京业务区总经理刘震就企业在ppp合同管理方面遇到的问题和一点经验、建议展开了分享。

(北控水务集团有限企业北京业务区总经理刘震) )。

刘震总经理首先分享了北控在合同管理、执行过程、绩效管理、后继运维等方面遇到的实际问题，并就ppp问题的原因总结了以下4点。

第一，目前政府和公司双方对ppp的了解和认知逐渐接近，没有达成完全一致。 虽然很多地方政府仍然把ppp当做变相融资的工具，但我认为公司不能失去实际看到这块蛋糕，被往上冲的机会。 但是，是否真正理解ppp和是否按照ppp的本源做，目前还没有得到这样的良好效果。 事实上，对ppp的了解是一个渐进的过程，由于事前准备的仓促、经验的不足，我们目前没有基于真正的ppp本源来操作ppp，因此政府和公司对ppp的认识可能不够。

第二，在ppp的实施过程中，我们的政府和公司地位天然不对等，有时会引起政府的指令，公司必须被动服从，但如果有点公司受损，政府很快就无法为公司弥补这个损失，公司只有在有利的情况下才能提供高质量的服务。

第三，ppp的周期很长，我们的建设效果终于在末端或后端逐渐显现出来。 通常，我们建设期间的很多项目都在两年以上，我们的ppp合作期间的规定也至少在十年以上，我们的政府通常看效果就可以买。 前期公司的大量投资短期内无法收回，部分公司的资金链可能断裂，或者建设期还没结束就支撑不住了。

第四，在执行过程中，这个问题的原因首先是合同弹性不足。 有些合同实际上存在文案漏洞和缺陷，政府和公司对双方制定合同时的目标和产量、标准、未来服务没有达成确定、完全一致的理解。 此时，容易产生后期的小剥皮和谈判的现象。

ppp从年发展到现在已经快6年了，逐渐进入规范阶段，我们应该追求ppp的本源，回归初心，探讨ppp的问题。

将来要搞好ppp，政府和公司必须相互合作，平等合作，合法履行交易。 政府必须尽量把利益让渡给公司，让公司有利可图地工作。 政府必须为公司创造一切有利的外部条件，公司必须处理政府急需的这些问题，并确保资金，确保工程建设的质量和安全，拿出最好的服务给政府，才能实现良性循环。

为此，刘震总经理提出了四个建议，也是实施ppp项目过程中希望得到的支持。

第一，在希望进行ppp建设之前，政府应该把这些基本建设流程都做好，特别是要完整地办理规划、土地、环境保护、立项等手续，这是整个项目建设的基础，如果这个基础不扎实，后期会面临一系列问题。 在政府和公司谈判的过程中，应该尽量严格合同并提出确定的目标，严格合同要明确项目的投资量、价格，以及未来政府应该实现什么样的服务，等公司有了这样的确定目标之后再实现

第二，由于ppp项目合同存在许多动态变化，能否实现ppp运行中政府与公司合同的动态管理显得非常重要。 双方应该基于相互信任的大框架，达成友好的机制，在这些执行过程中发生较大变化的时候，或者条件发生变化的时候，或者公司难以执行的时候，不实现相互对立，而是在下执行

第三，提出政府可以建立全流程的项目绩效跟踪和流程考核制度。 财政部10号文也要针对提到工艺鉴定确定的要求，加强工艺鉴定。 虽然不是强制性的，但是在实际操作中，一些地方政府确实为了实现全流程跟踪审计和全流程业绩引入了第三方审计机构，效果非常好。 政府后期的支付也是有根据的，公司投资的时候，随时投资，随之变更，随时确认，都是非常坚定，效果非常好的。

因此，我们呼吁政府在尽可能执行ppp的过程中，引入流程跟踪鉴定和流程绩效制度。

第四，政府和公司在执行ppp的过程中，应该端正心态，保持平等合作的心态，不应该有错误的地方。 如果这种合作是平等合作，政府只有做政府应该做的，公司只有做专家应该做的，才能实现我们ppp真正的良性快速发展。

民营企业在ppp水分管理中的探索与思考

ppp项目全面推进后，民营公司积极参与，近两年来中标项目占五成左右，数量众多。 北京碧水科技股份有限公司是民营公司的典型代表，是中国模具法解决领域的龙头公司，在世界范围内模具法的应用体积最大。 但是，在ppp执行过程中，感受到了许多问题，企业高级工程师、市场副总教练麻军先生造成了深入浅出的分解。

(北京碧水科技股份有限公司高级工程师、市场副总监督麻军) )。

PP模型在污水领域比较有收益，这在国外已经实践了非常久，非常成熟。 但是，我们的ppp在水领域还是起步阶段，比较初步。 这是因为面临着这些问题。

第一，从年、年开始推行ppp这样的方式，是改变或接触原有基本建设投资的方法。 本来我们的基本方法就是政府投资，行业可能不同，人接触的领域也可能不同。 但是，目前ppp可能正在各个领域进行。 其中，各地方政府对于ppp的运营机制、运营方法，包括合同成立后政府的配套工作、习性和ppp的要求不一致，就会出现问题。

第二，最大的理念冲突是，公司做ppp不是为了多赚钱。 其实ppp方法中公司最亏，前期投入5亿、10亿建设一个工程，建设期为1年，有的为2-3年，从项目设计来说基本上收益率不到8，即使打包成一个非常好的服务包。 PP项目引入具有高质量团队作战的公司来处理这个项目的问题。 我需要早点赚钱。 建设阶段一定需要一些利益。 这很正常。 因为即使投标也要牺牲一定的利益来得到这个项目。 但实际上，越来越多的保证以后的运营期。 就是合同执行后，保证质量。 因为如果中途逃走，就无法取得资本金，无法解除银行关系，所以为社会提供高质量服务的情况越来越多。 作为公司，我们提供高质量的服务。 因为我们引进ppp的方法，基本上就是在领域内和地方影响力大的公司拿到的项目。

关于水源正在进行的项目，一些领导说水源现在国家标准又提高了。 因为在污水领域总是面临着成为目标的事件，所以我们告诉领导，你不用改变。 我们的技术实际上已经达到了。 只要追加药物，我们在建设中就留有余地，所以在建设中不会改变。 但是，将ppp项目上线已经达到顶点。 其他自主设计，政府必须将达不到的风险降到最低

第三，通过这几年的工作，特别是水解决领域的这两年，地方领导也理解了我们公司的想法。 本来是政府自己扔的，自己做，自己检查，所以我们必须改变业主是谁。 说了一个典型的例子，就是很多项目的失配问题。 我们拿ppp的时候，这可能是政府本来用保姆的方法做的时间太长了。 他担心你的方向是不是偏离了，通常最少要完成可以研磨的东西，然后把技术都决定了。 在前期的业务阶段他们有前期的手续。 通常，批的业主被我们ppp称为实施方案中的政府方面的授权代表。 我这个ppp的企业投资者必须有执行机构的项目企业。 那个麻烦马上就来。 所有的红色头文件都是政府方面的，例如水务局、城建局，但真正赚钱工作的是很多实体企业。 建委说你在工作，我监督你的项目企业。 平行建设模式和ppp模式不一致。 这两年确实在不断地变化。 例如，一点会议记录和证明书也确实在补充。 因为ppp项目最大的问题是投标后融资。 提出了5个文件，业主的主体无法应对。 相关证明非常多，相关会议也非常多，不断提出你的需求让政府了解我们面临的问题。 现在我们做的昌平小项目也处理了。

要追求ppp价廉物美的产品并不容易，要想发挥ppp在基础设施中的作用，就需要处理这些问题。 一个是项目设计，不鼓励项目全部自有资金这个设计的一个是保底。 现在一些咨询公司说这个项目没有保底。 特别是农村的污水完全不能说。 也不能运输。 所以，保底的概念是一定要有的。 一是违约责任、公平效率违约责任还是应该有的； 一是在搬迁交付过程中建设配套设施。 政府必须关注项目的进度。 一个项目必须尽早完成。 污水厂建设、管网建设不充分，商业上难以带动这个项目。 另外，一个项目完成后投资者需要钱，但他的资金在那里。 银行还利息，还本金，你方付钱，会引起很多问题。

通州水务局在ppp合同管理中的实践

在ppp项目中，随着外部环境的重大变化，对ppp合同管理产生一定的影响。 北京通州区水务局在解决包括ppp项目在内的这些项目中，在合同管理过程中有很好的实践，北京市通州区水务局的张灵先生分享了她的实践和经验。

(北京市通州区水务局张灵)

通州区开始使用社会资本方进行污水处理。 我通州区从2007年开始按照市发改委分批实施北京市小城镇污水解决设施招标思路开始，开始运用社会投资者使用建设运营移交的bot模式负责部分小城镇污水解决设施的建设和运营。 通州区乡镇责任水厂项目涉及9个乡镇、7个申请和4个无退出运营解决，每天解决7.35万吨规模，年4月区水务局通过招标选股投资者，企业大运河水务局北京与中标人签订项目股东协议，15:85持股

年，市政府为了达到提高农村生活的居住环境，推进美丽农村建设的实施意见，---年和区政府将提高通州区农村生活的居住环境，推进美丽农村建设的实施意见。 - -年提出的建设任务和污水达标排放要求，根据北京市政府鼓励创新重点行业投融资机制、社会投资实施的意见政策和精神，区政府同意区水务局选择部分试点村，对农村污水解决设施的设计、投资、建设、运营进行社会投资。 试验项目涉及三个乡镇、十三个农村污水解决厂站，使用竞争性协商方法，查明首批试验供应商，水务局与乡镇服务村委会和供应商签订四方协议，确定各方责任，确保污水解决站建设稳定运行

两河六领的ppp项目。 年，通州区政府授权区水务局作为通州区水环境治理六大领域、两个ppp项目的实施单位，项目首要来源为通州市第十三五税务快速发展规划、海绵城市建设三大类、黑臭水体治理、农村污水解决、水网工程、骨干 在海绵城市等工程中，主要建设文案对包括污水收集与解决、防洪与排水、水系连通、水质改善与生态系统在内的建设进展情况提出一些思考和建议。

以上ppp项目在推广过程中遇到了不同程度和各种问题。 例如，乡镇再生水厂项目为一会三函项目，率先开工建设，但通州被定位为城市副中心以来，教育规划、土地规划得到了调整。 目前，9家再生水厂中只有一家正在办理立项手续。 主要由于前期审批手续和土地证等原因，项目企业融资至今未落实。 大部分工厂车站已经投入运营，政府也立即支付了运营费，但是由于中标价格低，项目运营企业的压力很大。

二是农村生活污水治理试点项目。 另一方面，建设已经因为没有村庄的计划而无法立案，政府至今还承担着与土地性质不相符的风险。 另一方面，未建成的项目根据年11月财政部备案规范化的ppp项目，要求取得简章后再办理ppp招商工作。 同样由于农村规划的不稳定性和土地性质问题，无法办理立项手续，农村污水项目的实施路径需要相关部门进一步明确研究和可行性。 部分项目不适用于ppp项目，随着北京市中心年9月副中心管制、年12月相继批复以及通州区各项专项规划，该规划逐渐稳定，结合城市副中心建设对水环境治理的要求，逐渐划分通州区水环境治理ppp项目范围 通州区水环境治理ppp项目政府方面授权了社会资本方在服务期内的设计、投资、建设、运营、维护、更新改造的权利。 基础设施项目的规范性实施强调了后期维持运营的重要性。 通州水环境治理ppp项目包括河道、蓄滞洪区、管线、厂站、海绵城市等多种类型，除污水治理设施运行具有一定的技术性和周期性外，河道、蓄滞洪区等项目均位于荒郊地区，海绵城市工程的 另外，针对全区实施的北京市河长制要求，各区逐渐完善对乡镇街道、村庄的阶段性水环境监督考核体系，政府建立必要的监管、运输体系和资金投入，确保区域水环境目标的实现，各级河长制若干事项的落实，河长制监管体系、ppp 两者如何统一协调，以保证项目企业运维质量满足地区期和河长制的要求，还有待研究。

PP项目在招商阶段，各子项目均未取得设立手续。 为了保障项目的推进，加快社会资本招商工作的落实，以项目企业以下浮率为竞争标的引入社会资本，创造性地提出了ppp项目合同与子服务合同结构相结合的合同关系，对ppp项目的包装落地起到了积极的作用。 但是，也对项目后期的实施产生了不利的影响。 由于没有子项目服务合同的约定，项目企业及其关联方收益无望，必然会产生业务效率低下、管理意识淡薄、不符合政府要求等问题，政府方面也没有签订服务，缺乏对项目合理合法审查的管理手段

提出以下两点。

第一，手续的完整性。 目前没有新的政策和支持文件可以与ppp的项目进行比较，政府现在很被动。

第二，对比农村污水解决设施立项合作两种评价方案，目前走ppp项目路线，各村的污水解决厂站规模有几十吨、几百吨的村庄。 制定这两个评价方案，除了立案手续繁杂外，还必须入选两个评价方案的仓库。 对于这样的小项目如何简化入库的手续和流程，还需要进一步考察。

PP项目合同管理中的大致方法和途径

PP合同通常约3-4万字左右，是一项比较复杂的技术业务，前期的决策包括全程咨询、ppp的决策过程和ppp合同签订后的合同执行过程，必须具备它们的大致情况和做法。 北京大岳咨询有限责任企业首席领域专家、主任顾问崔红永站在ppp中介咨询机构的立场上，分享对后ppp时代合同管理的理解和体会。

(北京大岳咨询有限责任企业首席领域专家、主任顾问崔红永) ) ) )。

第一，从概念上讲，合同管理有合同+管理两个概念。 首先从合同这个概念来说，我们现在新设的ppp项目要求有正规的立项手续才能开展后续项目准备和实施，库存项目也要求资产判断报告等一系列手续齐全后才能开展后续业务。 因此，我们ppp项目合同签订时，项目边界条件比较清晰。 此时，ppp项目合同的副本大多已经非常完整。 在ppp履行过程中，双方对ppp项目合同有约定时，必须严格遵守ppp项目合同的约定并执行。

这里面出现了两种情况。 一个是ppp的约定符合现实情况，或者有偶然例外的情况。 虽然在ppp项目过程中对一些具体的事项和复印件有了确定的条款约定，但在执行落地的过程中发现，该合同约定与现实情况不相符。 这个时候，双方重新启动合同维修机制，使ppp项目的合同符合项目的现实情况，可能有利于推进这个项目的执行。 这是从ppp项目合同已经完备、完整的立场出发的。

另一种情况是，在ppp合同签订过程中，在签订时，受到了一些现实条件的限制。 一些副本在签订之初没有被考虑到。 也就是说，ppp项目合同与项目实际落地执行之间发生了失配，导致了复制不足。 此时，我们需要从三个立场出发，双方重新开始合同的协商和谈判。

首先，必须从国家宣传ppp的初衷出发进行考虑。 国家是为了提高项目建设的效率、公共服务的质量，转变政府的管理体制，所有ppp的发售都应该符合这个初衷。 因此，如果双方要补充项目合同，首先应该回到我们国家宣传ppp项目的初衷。

其次，要回到当地政府启动这个ppp项目的初衷，例如，当地政府准备使用ppp模式实施这个项目，肯定有几个具体的目标。 我们回到最初的原点，当地政府最初的目标是什么样的，我们现在如何按照既定的目标实现这个项目？

最后回到ppp的一个重要概念是合作，是政府和社会资本的合作。 所以，双方必须以合作的态度处理我们履行过程中出现的一点问题。 正如我在刚才的公司所述，不是以一个一个对立的态度来应对。 因此，从这三点来说，一个是国家宣传ppp的初衷，另一个是当地政府当时宣传这个ppp项目的预期目标，基于双方合作的立场，在ppp项目合同签订的地点和项目的实际落地过程中，

这样，双方根据合作的态度寻找合规的处理方案，通过签订一系列补充合同，完全完成ppp的合同。 这是从ppp合同管理最初的概念、合同的立场来考虑的。

二是管理。 关于管理，首先要明确ppp项目的管理对象是什么。 管理对象是项目，这包括主体两个，一个是政府，一个是社会资本。 目前，一般项目管理的委托方一定是地方政府，但在我们专业的咨询机构协助地方政府合同管理的过程中，我们必须立足于整个项目，而不是任何一方。 因为我们的最终目的是使这个项目顺利履行，所以我们的立足点一定是项目，卷入主体是两者，政府和社会资本都属于合同管理的范畴。 然后，进行政府这一派生。 也就是说，政府不仅包括签订合同一方的实施机构，还包括与本项目本身相关的所有事务局、刚才提到的重要的有菜系机构、财政、也许是审计的一个单位、进行变更的一个单位，所以合同管理的相关主体有很多。 只是，政府是推进项目的主导者，他的资源管理性变得更强，越来越成为政府主导

最后结合这两个概念，可以从两个词中总结:

ppp项目管理必须立足于项目，以项目合同为基础进行管理。 并且，我们也应该及时将合同管理的效果、成果反馈到ppp项目合同中，以修订和完善ppp项目合同。

合同管理中的要点以国家财政部相关政策提到的中期判断为准。 ppp项目的合同合作期从10-30年的合作不等，因此可以进行中期判断，主要包括ppp项目的合规性、适应性、合理性。 合同管理必须将中期判断的效果及时反馈到ppp项目合同中，充分利用中期判断的工具。

最后，ppp合同管理全周期的想法是，我们ppp项目合同并不是立足于一个重点。 必须在最初开始ppp项目合同管理时，从整个周期考虑这一立场。 从ppp项目的整个生命周期出发，无论是10年、30年，都要综合规划合同管理的长期目标、中期目标、短期目标，保障ppp项目合同的顺利推进。

后ppp时代的合同管理必须向标准化方向迅速发展

在ppp项目之前，国内已经有多种项目融资，积累了相似的经验。 国家发改委国家投资项目评审中心副主任黄阳发结合嘉宾演讲，谈了一点个人看法和认知。

(国家发展改革委国家投资项目审查中心副主任黄阳发) )。

PP项目的目的。

目的一、政府目前资金不足，如何满足迫切的社会诉求？ 加大资金来源渠道，早日满足部分现实诉求。 为什么要强调部分？ 诉求太多，短期内某领导在3年、5年任期内无法处理和处理所有诉求，因此满足有限的现实诉求是政府ppp项目规划中首先要考虑的问题。

目的二，除融资外，我认为还有一个项目管理能力和其他民营企业特色资源的引进，这也是目的，在这方面可能以前很少有人提及。 其实，无论是我们以前的项目融资还是出口信用，都可以利用人的设备、技术、管理能力以及资金，在多方面进行合作。 合作不仅仅是资金。 这才是ppp的两个目的，直接目的是在融资和管理能力方面体现出来。

政府和民营企业合营企业的项目必须具备一个条件。 这个项目执行后，一定会有经济效益。 如果不满足要纳入这些ppp的范围，就会错误地进入特许经营的范围。 如果不纳入这个的话，后期会发生很多问题。 这是必要条件。

既然我们称之为ppp项目，就必须是ppp最基本的特征以上。 第三个p是合作，合作是平等的关系。 我们现在的ppp项目无一例外都是政府发起的，在整个过程中政府发挥着主导作用，公司确实很难做。 这种关系确实需要政府官员改变态度，改变角度。 我们建设ppp项目也是为了满足公共服务，公共诉求本身是为大众的，现在也是参与国家治理为大众服务的，应该是平等和没有问题的，但理论上是这样，制度上，制度上

可行性初步研究报告和ppp如何结合，这是目前政策设计最重要的问题。 可行性研究报告中条件之一是该项目可行，项目的可行性不仅包括技术方案的可行性，还包括建设模式、融资模式、建设管理模式，甚至建设后的运行管理，这才叫做各方面的可行性。 关于市政的条件、技术方案，这些与其他项目没有任何区别，只要领域的主管部门、设计部门具备这个能力即可。 ppp与众不同之处在于政府和公司的关系问题，因为这涉及到合同管理。

合同管理应该是两大部分。 一是政府与公司之间签订合同二是公司在建设运行中与他自己内部的相关机构甚至社会上重新募集的其他设计施工运行维护合同

政府和民间企业之间怎么签字？ 这个合同不需要很多技术拷贝。 是明确设计公司进入、变更、退出的条件。 再者，由于ppp项目的设计周期比时间长，在未来的10年、20年、30年，有了那些可能的变化，一旦出现了某种变化，这个风险和好处将如何分担，必须事先做好计划 这个计划不是绝对的数字，可以是一个公式，一个构想，一个构想，都必须把它们写清楚在合同上。 如果出现很多无法预见的东西，前面提到的建设中的仲裁、运行中的仲裁、公司处于弱势状态，那么他的价值成本、人力成本等就会非常高，无法满足优质的快速发展、可持续的快速发展。

要满足这两个快速发展，参与ppp项目建设的各方不仅要有投资者，也必须有合理的利润，但利润过高会比不上政府投资，完全市场化。 这是因为掌握政府和公司的边界问题是关键。

这个关键点除了公司的进入、变更、退出以外，还有对未来好处和风险的识别，以及各自的权重，最后是解决方案。 这在我国无论在咨询领域还是政府领域都是短板，如何用科学的方法，将当前历史的哪些风险因素，大家利用大数据、数据库等进行总结拆解，作为历史上出现的未来可能出现的事物都是不同的预案因素组合， 各种方案出来后，政府应该承担什么，公司应该承担什么，这是个大难题，政府抓紧了就清楚了，公司也清楚了

目前，这还没有统一的标准，还在探索中。 我们希望在这里合作，把这件事研究完，向政府提出建议，政府自己调查研究，制定好的政策制度。 是否可以像前面提到的全过程工程咨询技术基准事件那样，在ppp合同方面提出标准的政策规定和模板？ 出了这个，大家就可以具体操作了。