“主题研讨三：市政基础设施工程总承包的实践与思考”

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在市政基础设施工程总承包的讨论中，首先要以市政基础设施在工程总承包中的实践为基点进行讨论。 北京政平建设投资集团有限企业董事长李政、北京市市政工程设计研究总院有限企业第二设计所建筑结构一室副主任张勇强、中冶京诚工程技术有限企业高级专家、事业部副社长陆波，与圆设计集团有限企业总裁助理、事业部社长王希建、阳光时代律师事务所广州分公司主任、合作伙伴张建参加了议题讨论 本主题的讨论由国信招标集团股份有限公司协助。 国信招标集团股份有限企业集团业务总监兼任项目管理支持中心总经理刘仁和本环节主持人。

(国信招标集团股份有限公司业务总监兼任项目管理支持中心总经理刘仁和) ) ) )。

工程总承包是国际通行的建设项目组织的实施方法，在国内也有30年的快速发展时间，但各领域快速发展不均衡，在某些领域更为普遍，在某些领域稍少。 年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康快速发展的意见》，论述推进工程总承包。 2019年，住建部、发改委又发布《关于住房建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)》，工程总承包在工程建设中的作用逐渐凸显，成为重要模式。 其快速发展的现状和未来的快速发展趋势值得探讨。

市政基础设施中的epc+f投资模式探索

年，住建部出台了《关于进一步推进工程总承包快速发展的若干意见》，各地开始兴起epc这一模式。 特别是，年11月6日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作( ppp )综合新闻平台项目库管理的通知》，指出各地ppp项目由清洁库管理后，政府许多基础设施对ppp模式不满意， 受政府资金压力和短期资金压力的影响，也出现了很多epc+f、epc+o模式。

北京政平建设投资集团有限企业董事长李政首先介绍了epc+f模式的背景，阐述了epc+f的操作模式和风险管理，根据企业在实践中的经验，对epc+f这一金融模式的风险和事实提出了一些建设性的意见。

(北京政平建设投资集团有限企业董事长李政) )。

epc+f模式的f是融资功能。 在当前我国规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务的主导政策背景下，当地方政府财政支付能力不足以适应公共设施建设项目急需的需求时，政府应对该项目前期资金投入不足的问题，融资功能又发挥了重要意义， 但是，如果涉及金融，就有风险。 承包商应该如何操作这种模式来管理风险？ 李政理事长向参加者共享了epc+f的操作模式和风险管理。

epc+f工程总承包加融资模式，工程总承包协助工程总承包商和地方政府向项目融资。 为了考虑融资的风险，国际工程epc+f的项目承包商只为我们提供支持融资的服务，融资责任主体由业主承担，业主通过申请主权担保由金融机构签订买方的信用合同。 我施工单位中标的epc项目采用配合该政府方融资的方法，为我公司融资合作、引进金融机构、利用自身资金和当地政府选择合适的项目，作为抵押物，土地开发和收益招商等委托金融机构偿还金融机构融资的来源

李政会长表示，在拆除没有从市场收钱机制的市政工程项目，通往ppp的路子基本关闭的情况下，地方政府又开始尝试epc+f的模式。 在当前的政策背景下，政府投资使用epc+f模式实施的违约风险非常大，如果使用epc+f的融资模式，将不会把该项目纳入地方政府债务的范畴。 因此，如果采用担保担保的方法，金融机构举债，在建设周期内按照常规合作约定支付工程款，进行f和epc的单独管理，epc+f的模式被认定为违反举债，项目的实施应尽可能实现以下几点:

第一，建设期间业主与政府方面对工程进度款的支付比例应符合2004年360号文中支付款60-90%的比例要求。

二是运营期内的余额支付与资金占用价的核准计量无关。 财政部在去年63日也开始规定，国家当时限制bt模式，bt模式决定了政府债务审计的统计口径，但epc+f模式的融资、建设、移交方法与bt模式基本一致。 这是因为无论是否延期支付，一旦被认定为bt模式，必然会成为政府债务，因此在合同签订时，与政府的对口部门必须签订单纯的epc合同。

按照建设部相关规定按时支付工程款。 工程款的来源由参与方金融机构直接转入项目专用账户。 为政府委托开发的项目企业负责融资的项目企业将与政府分离管理，形成真正的企业合作。 实施项目使用epc+o的模式也需要与bt模式区别开来，避免相关风险。

根据epc+o的特点，以实现建设和管理效果为目标导向，形成考核与绩效支付挂钩的项目支付机制，不形成固定的政府支出责任。

epc+f是处理公共设施项目建设融资问题的新途径，在现有法规政策的环境下，从保障实施模式的合规性、合法性以及投资者合理利益的角度考虑，epc+f的模式风险显着，而不是闭环 因此，在这类项目中，要严格审查项目业主的资金、财政、实力、可靠性，并且业主方要配合实施者规避上述风险，实现合规项目。

设计院对工程总承包的思考与建议

近年来，随着国内经济增长放缓，国内建筑市场不断萎缩，设计院赖以生存的主业——设计也在不断减少。 为了公司的快速发展，设计院正在扩大新行业的设计工作。 此外，不断转变为epc项目总承包模式。 但是设计院做工程包还有一点短板、缺点和不足。 北京市市政工程设计研究总院有限企业第二设计所建筑结构一室副主任张勇强就企业转型中的实践探索，分享了个人经验和体会。

(北京市市政工程研究总院有限企业第二设计所建筑结构一室副主任张勇强) ) ) )。

张勇强副主任首先播出了企业刚刚进行的支持北京新疆建设的供水项目。 设计院对该项目进行工程总承包的思考和建议。

这个项目模式就是这样的，设计部门独立承担epc的总承包，使用的合同模式是固定总额合同，主要体现了两个优势。

第一，设计部门独立承担总承包。 目前，国内进行epc总承包主要通过联合体的方法进行，但由设计单位独立承担总承包的项目非常少。

二是设计部门的设计部门进行总承包，我们部门是国有企业，生产部分有两种，一种是以前传到部门，一种是总承包部门。 我们公司已经做了十几年总包了，做总包的时候发现了一个问题。 总包被设计部门承接业务后，设计部门和总包部门发生了很多问题，很难合作。 这家总院企业改变了想法，开始尝试由设计所主导进行总包业务，就是在这个背景下我们做了这个项目。

设计进行总包的优点是，极大地调动了技术人员的积极性，实现了设计、采购、施工的无缝衔接。 这是真正意义上的设计、采购、施工，提高了质量，压缩了工期。 但是，人员储备不足，没有合格的项目经历，在施工控制和风险控制方面存在天然的不足。

本项目后，张勇强副主任为设计院提出了这个建议，但站在设计院的立场做这个总承包项目，公司一定要改变组织模式，向平台型公司快速发展。 目前，像我们这样的国有企业组织模式，对总包的管理最重要的是职能分工，这是职能组织模式。 这种模式实际上并不适应当前总包项目的快速发展，如果做得好，只有逐渐发展成矩阵式组织模式，最后迅速发展成项目型组织模式，才能培养出快速快速的组织反映方法。

成功的总承包项目应该逐渐满足这些水平，从技术人员的角度来说，主要向业主提供产品，完成合同，为公司提供利润，第二水平，满足业主诉求，第三水平是有价值的服务

快速发展以设计为龙头的工程总承包优势和特点

目前，除石化、冶金、建材等领域普遍采用epc总承包形式外，目前市政建设中也开始大量使用epc总承包。 将建设项目委托给有较强专业管理能力和经验的团队，不仅可以节约相应的管理价格，还可以转移相应的管理风险和责任。 中冶京诚工程技术有限企业高级专家、事业部副总经理陆波就bim技术如何有助于推进工程建设总承包模式展开了精彩的共享。

(中冶京诚工程技术有限企业高级专家、事业部副社长陆波) )。

设计串标了工程建设的全过程，是工程建设的灵魂。 因为设计在总承包中体现了设计、采购、施工、验收和交付的各个环节，所以在epc建设模式下由设计单位牵头，可以更好地贯彻国家的领域政策和规范。

epc建设模式要加强设计方的责任，作为设计方，勘察设计者必须切实转变思路。 这涉及到下一个话题。 bim是提高设计质量、控制投资和项目管理与运维比较有效的手段，大力推进bim设计和bim施工的正向管理，最终到运维服务，为工程建设的epc总承包提供优质答复，为业主提供更好的答复

陆波副社长在路桥设计图上向参与者展示了协同管理的效率，利用bim设计建模，从三维提高到二维26%，效率提高42%。 但是，我们国内现在买了软件后，只停留在软件本身，没有进行bim的正向设计，无法实现多样化、专业的和谐设计，效率没有提高。

真正的bim设计从模型、技术应用上必须与施工方案相勾结，是从无到有的设计全过程，设计方案中需要bim模型作为可视化的验证和对象，验证对象和环节。 设计优化过程可以直接以bim模型为操作对象。 这一快速发展使得以设计为龙头的工程总承包能够很好地处理bim设计与bim施工的协调问题，从而不会发生塌边。

另外，原始库的建立其实很重要，有编码才能有原始库，有原始库，最后交给业主的东西什么都可以在一张图上看到。 接下来到运维的时候是五年十年该换的时候了，运维企业很简单，不管多长，都能找到所有的点，随时换，防止了很多问题。 但是，目前各设计院还没有做。

中冶北京诚已经有68年的快速发展历史，做epc总承包是2000年才开始的，现在大概有600多万个原创库，逐渐确立了在设计中遇到的原创。

在西安走廊的一个项目中，中冶京诚首次进行了投标、规划、设计、施工到运维，全部通过bim系统进行了连接。 这个非常有效。 系统应用bim+gis的手段实现了管廊的建设。 从一开始，就把地质资料和实际制作的管廊实际结合起来，非常准确地提高了效率，投标也非常准确。 由于整个管廊在道路上、管廊在下面，所以道路和管廊整体协调一致，在建模时不断进行调整，使得结构得以分解，一目了然。 进一步进行进度管理，更改关键节点，提高效率。

大兴国际机场的bim设计中，制作了大兴机场整体的系统。 路灯、排水井、到旁边的进水口都有编号，都是独一无二的，所以很好找，一切管理都非常清楚。

因此，将设计、施工、运维管理紧密结合，更加体现出epc总承包的特点。 因此，从中冶京诚的实践可以看出，通过bim+gis的手段可以更好地提高epc总承包的管理能力、质量，为业主提出更好的答复。

设计院要发挥在工程总承包中的重要地位

该圆设计集团有限企业是以设计为核心的城乡建设综合服务型集团，创立于1956年，2001年改制为民营公司，有63年的快速发展历史，已迅速发展为矩阵式管理的平台性企业，7个职能企业、6个子企业、6个子公司， 近两年来，企业也向工程总承包方向转型，独立承包过医院工程总承包项目，对设计院在epc模式下的快速发展有着深刻的了解。 企业总裁助理、事业部总经理王希建由此带来了设计院在工程总承包中重要地位的精彩演讲，对目前或即将进入工程总承包的设计院有重要的参考意义。

(该圆设计集团有限企业社长助理、事业部社长王希建) ) ) ) )。

进行了该圆设计的epc大致分为两种。 一个是，联合公司告诉我们以前市场上有施工，我们将其设计成模型。 一个是以设计为龙头，择优进行的工程总承包。 在此过程中感受到设计院主导工程总承包的特点和一点难点。

现状一、设计院主导项目总承包已经成熟，首要体现在专业行业。 例如石油、化工、电力已经发展了几十年，进入国际市场也发展得非常好，在专业行业引领着标准化。

二是民用建筑中其实也有一点工程总承包，就是专业工程总承包。 就像室内装修设计一样，过去设计施工一体化，医疗各手术室等也是一样的工程总承包，这是我们特别的工程总承包。 所以，其实epc并不知道。

设计主导工程总承包的特点主要体现在设计对造价的控制上。 某项目设计院出的设计图决定了工程造价的75-85%，所以设计院一直以来只是按规范设计，但这其中实际上有很大的波动。 以设计院为龙头进行整个项目的主导工程总承包，这其中就有很大的优化空之间。

因为该圆设计在做济钢人民医院的时候是企业主导的epc，所以我们在完成整体预算后发现和最初的预算管理有差距，所以前后重新设计了三次。 而且非常准确，连门窗都不放过的精细度，非常好地控制了成本。 如果不是设计院主导，而是施工公司进行的话，设计院会进行全面的优化，但是这个调动可能会非常困难。 因此，在控制制造成本的情况下，维持10-20%的波动是完全可能实现的，而不仅仅是工程的正常情况。

设计院做epc的特点也体现在这几个方面。 设计院是一个多学科、专业综合的平台，但就同圆设计而言，企业不仅是设计，13年前就已经成立了项目管理企业，使用的是完全矩阵型的管理模式。 项目管理下有工程监理、成本咨询、招投标等板块。 此外，企业拥有强大的数字科学技术，使用bim技术支撑着我们的工程、工程管理以及我们现在所做的epc。 济南轻轨的运维管理、工程项目管理都是我们数字科学技术在做的工作。

多学科专业是综合性的，保障了在设计院做epc的特点。 我们和未来很多设计院在进入这个行业时，都需要一个多专业、多学科来更好地管理epc项目。

将来转型到epc的时候，我们的设计师会转型到施工管理、现场管理，自然从过去施工管理的粗放型管理慢慢过渡到精细化管理的阶段。

当然设计主导工程的总承包有很多难点，基础建设也有民间建筑，民间建筑epc很难在工业上标准化。 另外，目前市场建设方业主的能力相对较弱，控制、建设、造价包含着未来标准化结果的主导，在我们设计任务时，很少有业主记得非常准确，因此目前民用建筑工程总承包存在很多难点。

但是，针对目前的有利和不利条件，设计院如何嵌入工程总承包中呢？ 就日元设计而言，我们使用的方法是农村包围城市的方法。 由于工程中有很多分歧，我们突破了一个又一个的特点，比如我们先做一个特别的点，包括装修、外廓等所有的分解都做了，完成后自然对整个项目的管理有了全面的了解，然后在山东

关于基础设施项目推进epc模式的几个法律问题

工程总承包在国内应该不算新鲜，但在法律界确实很新鲜。 对整个法律界工程总承包的研究不够充分，特别是包括我国立法、建筑法、招投标法和其他安全生产法，对工程总承包的这种模式，实际考虑非常不足，带来了许多问题。 阳光时代的律师事务所广州分局局长、合伙人张建来站在律师的立场上分享了epc模式关注的几个法律问题。

(阳光时代律师事务所广州分所主任、合伙人张建来)。

第一，工程总承包在哪个阶段具备订货的条件，具备招标的条件。 今天所说的政府投资市政基础设施项目基本上是法定必须招标项目，除了招投标法的约束外，还受政府投资条例的约束。 政府投资条例中有项目订货、概算申请通过的规定，但不满足前提条件盲目签订epc合同，法律上可能被认定为合同无效。

第二，设计院如果对这个项目可以进行前期咨询，可以参加投标吗？ 由于工程总承包立法还不完善，所以理论上和实务上都争议很大。 现在，很多设计院对此都在想办法应对。 应对方法之一，根据我的理解，是去收购某市政方面的其他设计院。 届时，不要以企业的名义进行前期咨询，也许会进行这个布局。

第三，工程拿来后再转包、采购，要招标吗？ 对国有公司来说，招标是一个非常头痛的问题。 做国有公司工程企业，用一个epc模式承担一个项目，拿着订单招标？ 就法定招标而言，法律上可以不需要招标。

从分包问题来看，除了分包是否招标的问题外，目前实务中遇到的困难有两个。

第一，总承包人做epc，现在只做政策操作采购，把设计和施工放在外面，这在政策上和法律上都不行。

第二，施工交给综合工程，现在负责人告诉大家施工的综合工程能否承包这项工程。 目前，法律上是静止的还是属于重新分包的，重新分包是违法的。

另外，在计划项目的问题上，工程总承包中常见的计划项目模式，在计划项目上有一点大的争论点在哪里？

首先，我们现在的计划项目规范与施工相比，清单项目规范不适应epc，所以我们往往在一点点的工程中进行工程成本的鉴定，往往考虑的是制造者首先按清单项目规范进行鉴定，但实际上，

当然，在epc模式下，特别是与市政投资项目相结合，还有在计划项目方面特别困扰大家的问题。 那是鉴定。 以前有消息说，鉴定必须按量进行鉴定，一定要开合同审查你的量，但在epc合同中，这个鉴定的想法有问题。

其次，考虑epc+ppp模式。 工程公司在参加ppp时，目的是来拿这个项目，不是一个，而是投资运营。 但是，这里有问题。 中标成功了。 如果你是社会资本方的话，可以直接接受epc工程。 不需要招标吗？ 这未必。 根据目前相关法律和政策，如果采取招标的方法最终中标，你可以直接拿epc。 这就是所谓的双标第一标，用其他方法不行。 工程公司只做epc，只做工程，参与投资，不参与项目实际管理，行吗？ 虽然现在法律没有禁止，但是政策有规定，不行。 如果有这样的行为，我们说不违法但违规。

最后，项目完成后，工程公司退出可能有那些障碍？ 一是ppp合同可能有限制； 其次，如果这家工程公司是国有企业，就相当于你在寻求转让国有资产，可能必须判断交易流程，入场。