“化解地方债务风险根本在于财税体制改革”

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张茉楠(国家新闻中心预测部副研究员)。

今年是处理我国地方债务的关键一年，如何从根本上化解地方债务风险、土地财政绑架房地产宏观调控、中央地方两级财源分配失衡等一系列难题，都到了我国财税体制改革极为重要的“关口”。

数据显示，年和年两年债务到期占10万亿元债务的43%左右，总额约为4.6万亿元。 今年可能会出现非常大的融资缺口。 因为大部分地方债以地方融资平台和抵押贷款的形式存在，其中大部分投入大型项目和基础设施，这些项目周期长、见效慢，地方财政非常困难。 最新数据显示，在中央房地产调控的坚定推动下，全年全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元，比去年同期减少13%，许多城市土地财政收入降幅明显。 如何在化解地方债务融资风险的同时，摆脱土地财政的依赖，处理好经营权与财权匹配严重失衡的问题，是摆在政府面前的最大课题。

事实上，我国地方财政不平衡问题由来已久，中央和地方产权与事权不对称和不平衡发展迅速，地方政府长期面临资金短缺是地方债务问题的根源。 1994年通过税制改革建立了市场经济条件下中央和地方财政分配关系的基本制度框架是中国经济体制改革的重要一步 此次改革加强了中央政府控制财力和财政转移支付的能力，加强了中央财政税收体系。

但是，地方政府必须承担大量的公共事务支出，由于财权和事权的不匹配和地方税主体税的不足，税收渠道的狭窄，必然导致财政紧张，为了平衡支出，地方政府必须另找财源来弥补收支的不平衡，因此，土地 中国现行的《预算法》等相关法律严格禁止地方财政赤字和地方政府举债，但实际上各级地方政府大多无视自身偿债能力而扩大赤字，举债生活或负债经营，这些债务大多处于隐性状态。

在强烈依赖土地的背景下，中国房地产调控难以得到有效推进，土地财政成为国家房地产调控的最大阻力。 近十年来，各地土地出让金收入增长迅速，在地方财政收入中比重不断提高。 如果房地产束缚了土地财政和土地金融、低效投资、房地产泡沫和地方政府融资平台的资金支持，银行融资质量将恶化，宏观调控也承担了承担地方债务风险的巨大风险。 现在，在确定中央正在重复房地产调控的背景下，各地方政府又要“愚蠢的欲望”受制于房地产市场，这可能会破坏前期的调控努力。

因为，处理一系列矛盾的根本在于以健全地方税体系为目的的财税体制改革。 地方税收是地方财政收入的第一来源，努力提高地方税收在税收总收入中的比重，扩大地方政府的理财空之间和调控能力，建立地方财政的边缘，才是化解风险的根本之策。

在地方税制建设和中央、地方政府之间的税权划分方面，国外已经有了成熟的经验。 虽然美国的债务风险也很严重，但美国财税体制的设计仍有很多值得借鉴的地方。 首先，美国是三级财政划分制度。 美国政府和州政府、地方政府、各级政府都有确定的事权和财产权。

其次，根据公共服务划分财政支出。 美国根据公共物品的功能性、层次性等特征分别由联邦政府、州政府或地方政府提供。 联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源等6个项目。 州和地方政府的财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健等，提供公共物品和公共服务的分工非常确定。

最后，基于分工的“财源共享”税制体系。 美国政府征收的税种有个人所得税、社会保障税、企业所得税等。 州政府征收的税种有营业税、支出税、财产税、社会保障税等。 地方政府征收的税有财产税、销售税等。 各级政府间税收收入所占比例因各自经济的快速发展状况而异。 联邦政府税收以个人所得税和社会保障税等所得税为主，州政府税收以销售税为主，地方政府税收以财产税为主，这给地方政府一个比较稳定的征税空之间。

尽管中美两国差异很大，我们有国税和地方税之分，但总体来说，地方税不断萎缩，但地方政府的事权在增大，地方政府“不得不逃钱”。 美国财税分配方面的有益经验，值得我们借鉴，加快建立我国地方税体系已刻不容缓。